Autonomía ferroviaria y control estatal
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) dictó el 13 de noviembre de 2025 la sentencia del asunto C-250/24, resolviendo el recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión Europea contra España por una supuesta transposición incorrecta de varios preceptos de la Directiva 2012/34/UE, relativa al espacio ferroviario europeo único.
El litigio giraba en torno a dos cuestiones clave:
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Si ADIF, ADIF-Alta Velocidad y RENFE-Operadora actuaban con la independencia funcional exigida por los artículos 4.2 y 5.3.b) de la Directiva.
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Si el sistema español de cánones e incentivos respetaba la estructura interna, objetivos y finalidad regulatoria establecidos por la normativa europea.
El fallo del Tribunal concluye que España no ha incumplido sus obligaciones de transposición, desestimando todos los motivos alegados por la Comisión.
Exigencias de independencia según la Directiva
La Comisión defendía una interpretación muy estricta del concepto de independencia, asimilándola al estándar aplicable a las autoridades nacionales reguladoras (art. 55 de la Directiva).
Sin embargo, el TJUE aclara que:
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El artículo 4.2 exige únicamente una independencia funcional limitada, centrada en la gestión, administración y control interno del administrador de infraestructuras.
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Dicha independencia se ejerce dentro de los márgenes normativos que fija el Estado sobre cánones, incentivos y adjudicación de capacidad.
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El nivel de autonomía no se equipara en ningún caso al de las autoridades reguladoras, cuyo régimen de separación es mucho más estricto.
Con este marco, el Tribunal analiza si el hecho de que el Ministerio de Transportes nombre y cese a los miembros de los consejos de administración de ADIF y ADIF-Alta Velocidad supone una interferencia prohibida.
Nombramientos, ceses y ausencia de prueba de discrecionalidad
El TJUE constata que los Estatutos de ADIF y ADIF-Alta Velocidad atribuyen al Ministerio la competencia de nombramiento y cese, pero esa previsión no implica por sí misma una facultad discrecional indebida.
La Comisión no aportó pruebas que demostraran:
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instrucciones políticas,
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presiones externas,
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ceses arbitrarios, o
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interferencias reales en la fijación de cánones o en la aprobación de la declaración sobre la red.
Al no acreditarse un riesgo cierto de injerencia, el Tribunal desestima el motivo, recordando que la carga probatoria recae íntegramente en la Comisión cuando actúa al amparo del artículo 258 TFUE.
RENFE y la definición de “empresa ferroviaria”
El Tribunal analiza también la delimitación del concepto de empresa ferroviaria recogido en el artículo 3.1 de la Directiva.
Concluye que:
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RENFE-Operadora no dispone de licencia ferroviaria, por lo que no puede calificarse como empresa ferroviaria a los efectos del procedimiento.
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La entidad que sí actúa como empresa ferroviaria es Renfe Viajeros, que fija precios conforme a criterios estrictamente comerciales, en línea con el artículo 5.3.b).
Al carecer el sujeto impugnado de la condición jurídica necesaria, este motivo carece de contenido jurídico sustantivo.
Sistema de cánones e incentivos
El TJUE desestima igualmente el motivo relativo al régimen español de cánones e incentivos, ya que la Comisión no identificó de forma concreta la contradicción normativa existente entre el ordenamiento español y los artículos 29, 31, 33 y 36 de la Directiva.
El cuarto motivo de la Comisión fue declarado inadmisible por alterar el objeto del dictamen motivado, sustituyendo la crítica a la legislación española por una crítica a la ejecución del Convenio entre el Estado y ADIF-Alta Velocidad —algo que excede el marco procesal del artículo 258 TFUE—.
Conclusión: España supera el examen comunitario
El Tribunal de Justicia concluye que España ha cumplido adecuada y suficientemente con las obligaciones derivadas de la Directiva 2012/34/UE.
No se acredita injerencia estatal indebida ni deficiencias estructurales en el sistema de cánones e incentivos, por lo que el recurso por incumplimiento se desestima íntegramente.
La sentencia refuerza la interpretación de que la independencia ferroviaria exigida por el legislador europeo es funcional y limitada, no absoluta, y que la Comisión debe aportar prueba sólida y específica para demostrar un incumplimiento estatal.
Preguntas frecuentes
¿Exige la Directiva 2012/34/UE una independencia plena respecto del Estado?
No. La Directiva exige una independencia funcional limitada, distinta del régimen de separación estricta aplicable a las autoridades reguladoras.
¿El Ministerio puede nombrar y cesar consejeros de ADIF?
Sí, siempre que no exista interferencia demostrada en funciones esenciales como cánones o capacidad ferroviaria. El TJUE indica que el nombramiento estatal no implica automáticamente falta de independencia.
¿RENFE-Operadora es una “empresa ferroviaria”?
No. Al no disponer de licencia ferroviaria, no se considera empresa ferroviaria a efectos de la Directiva. Esa función corresponde a Renfe Viajeros.
¿Por qué la Comisión perdió el caso?
Porque no acreditó pruebas suficientes de interferencia estatal ni identificó contradicciones normativas concretas en el sistema español de cánones e incentivos.
